省会城市国土空间总体规划全部获批，少数拿到了“国”字头乃至更高的定位。这当中，沈阳是一个，获批“东北亚国际化中心城市”。 日前，《沈阳市建设东北亚国际化中心城市行动纲要》（以下简称“纲要”）发布。这是沈阳获批具有“国际化”定位的城市性质后，正式明确“路线图”。 “中心城市”是光环，更是国家期许。眼下，全国27座城市GDP突破万亿元，东部沿海不必多说，中西部城市如重庆、成都、武汉等也在万亿城市中占据着重要位置，东北地区却一直没有城市晋级。 以去年的经济数据来看，沈阳已经进入了“决赛圈”，GDP9027.1亿元，比上年增长5.2%，分别高出全国和全省0.2、0.1个百分点，这是沈阳连续3年超过全国、全省平均线。面向2025年，GDP预期增长5.5%以上。 沈阳政府工作报告中关于2025年的工作安排，“全力提升城市发展能级，加快建设东北亚国际化中心城市”被排在了首位。可以说，建好“国际沈”，既是沈阳产业升级的新动能，也是东北全面振兴的新引擎。 但客观来讲，沈阳的外资外贸水平，对比沿海发达城市甚至中西部中心城市，都有不小差距。启程“国际化”，沈阳的路怎么走？ 1 定位升级 《沈阳市国土空间总体规划（2021—2035年）》中，沈阳的城市性质被确定为“辽宁省省会、东北亚国际化中心城市、国家历史文化名城、国际性综合交通枢纽城市”。 这是沈阳首次获批具有“国际化”定位的城市性质，也是沈阳新版国土空间总体规划中的最大亮点。 一个背景是，沈阳、杭州、南京等城市，都曾努力想成为第十个“国家中心城市”。但新版国土空间总体规划中，“国家中心城市”表述不见了，取而代之的是各类不同层次的“中心城市”。 中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀告诉城叔，虽然沈阳未能圆梦“国中”，但“东北亚国际化中心城市”，更符合沈阳当下的发展需要和城市特征。 陈耀进一步表示，从区位上看，东北是我国连接俄罗斯、蒙古、日、韩东北亚经济圈的核心地带。而在东北区域中，综合城市能级、工业基础、科教资源来讲，沈阳的城市资源禀赋首屈一指。 从开放程度看，沈阳曾是东北对外开放较早的城市。现今有中欧班列（沈阳）集结中心、桃仙国际枢纽机场、大连港等辽宁六港作为出海通道，以及沈阳综合保税区、中国（辽宁）自由贸易试验区沈阳片区、中德（沈阳）高端装备制造产业园等国家级开放平台，沈阳在开放上也有一系列优势条件。 可以说，东北唯一的“国际化中心城市”，沈阳当之无愧。但获得“东北亚国际化中心城市”的新定位，不代表沈阳现在的国际化程度就很高。 在新一轮国土空间总体规划中，沈阳并不是唯一有“国际性”定位的城市。同为国际化城市，因前缀表述不同，彼此也有差异。 “国际大都市它也是分层级的”，陈耀认为，如北京为国际交往中心，上海为国际经济、金融、航运、贸易、科创中心，面向的是全球。沈阳的“国际化”定位，更多是强调面向东北亚特定区域。 围绕新定位，沈阳也正努力提升能级。 2024年末沈阳市委工作经济会议，将建设“东北亚国际化中心城市”，作为沈阳2025年经济工作的重点。 眼下，沈阳市建设东北亚国际化中心城市发布暨招商活动举行，并发布《纲要》，推出了高端装备制造、汽车及零部件等领域513个应用场景，总计释放9283亿元投资与合作机会。这也意味着，沈阳向着“国际沈”新定位实质性动起来了。 2 产业突破 过去很长一段时间，沈阳的常见标签都是“工业重镇”。沈阳要从“工业重镇”转变向“国际化城市”，从数据看，并不容易。 在东北主要城市中，沈阳外资外贸处于前列水平。但对比沿海发达城市及中西部枢纽城市来看，沈阳外资就只处于中等水平，外贸规模更明显偏低。 2023年，沈阳实际利用外资为12.1亿美元，与西安（12.53亿美元）接近，但到外贸规模这项数据上，沈阳（1469.3亿元）就仅为西安（3597.59亿元）的40%。 沈阳外贸规模较低，与整个东北的经济发展态势不无关系。陈耀表示，“东北这些年整体经济增长比较慢，发展相对滞后，产业结构中传统产业占比较大，导致可供出口的产品规模不大、产业能级不高，制约了各地开放的步伐。” 这意味着，沈阳迈向“国际化”，不仅要先破解“东北现象”、恢复过去的开放水平，还要更进一步提升开放能级，相当于连续进行二级跳，难度不小。 挑战背后，也蕴藏着更大的机遇。 陈耀判断，随着“国际化”建设，沈阳接下来一段时间内，外贸腹地会有所拓宽，东北其他地方的部分货运会向沈阳集中。但长期看来，沈阳外贸规模还是要靠发展自身产业来支撑。 以建设国际化中心城市为契机，沈阳的产业转型已经有所动作。 以当地支柱产业汽车为例，今年1月，宝马公司投资150亿元人民币的沈阳里达工厂全新车型量产下线。 不久前，辽宁省委书记郝鹏等人在沈阳会见全球汽车零部件百强企业德国德科斯米尔集团董事局副主席兼首席执行官斯蒂芬·布兰德尔一行。布兰德尔表示，将在原有生产基础上，扩大在辽投资、提升生产质效、深挖合作潜能。 “开放是一个相互成就的过程，也是东北振兴的重要路径。”陈耀表示，沈阳引入国际资本、技术和人才，可以促进产业转型升级，特别是扩大新兴产业占比。更重要的是，加深和外资的合作，能够倒逼沈阳对标国际营商环境和规则，建立相适应的体制机制，实现制度性开放。 而日韩、欧洲企业，也面临美国加征关税的压力，需要寻找新的贸易合作对象。沈阳基于与日韩、欧洲较为密切的经贸关系，应抓住时机，凭借人工、原材料等成本优势，加深对外合作。 具体来说，沈阳可以依托自贸区、中德产业园等开放平台大胆探索，围绕投资贸易便利化、自由化，逐步破解体制机制上的制约因素，引领东北的高水平开放。 3 通道建设 在沈阳新版国土空间总体规划中，与“东北亚国际化中心城市”定位相辅相成的，还有一个“国际性综合交通枢纽城市”。 近年来，沈阳凭借中欧班列、桃仙国际机场等载体，已成为东北区域物流和交通的重要枢纽。 以中欧班列为例，有分析指出，中欧班列从沈阳经满洲里到达欧洲主要国家地区的运行时间为15天左右，运价为空运价格的五分之一，与海运价格基本持平甚至略低，与公路相比每吨成本降低了一半以上，且中欧班列的直达特征极大降低了中途换装成本，但运输周期却仅为海运的三分之一。 中欧班列所具备的成本和时间竞争优势，大大降低了企业对外出口的门槛，为沈阳的国际化奠定了竞争优势。 但从国际化水平看，沈阳仍落后于中西部中心城市。 据中欧班列网数据显示，2024年沈阳发行中欧班列为676辆，在东北区域遥遥领先。但对比全国来看，沈阳中欧班列开行量与超2000列的西安、成都、重庆、郑州等第一梯队城市差距较大，也低于长沙、武汉等中部中心城市。 为放大开放优势，《纲要》提到，拓展“空陆海网”开放通道，到2030年，推动国际国内通航点达到150个以上，中欧班列（沈阳）集结中心年开行数量达到3000列以上。 实际上，即便在东北区域，沈阳的交通枢纽地位也受到其他城市挑战。 2024年7月，中国民航局联合国家发展改革委发布《关于推进国际航空枢纽建设的指导意见》，将哈尔滨机场列入全国十大国际航空枢纽，这也是东北地区唯一的国际航空枢纽。 实际上，沈阳与哈尔滨近年来围绕航空枢纽展开激烈争夺。2024年，哈尔滨太平机场以2379.3万人次的旅游吞吐量，略高于沈阳桃仙机场的2374.4万人次，在机场能级竞争中暂时领先。 对此，沈阳市“十四五”综合交通运输发展规划中曾明确表示，沈阳航空枢纽地位面临区域竞合挑战。比如，根据国家航空枢纽定位，哈尔滨为国际航空枢纽，而沈阳仅为区域航空枢纽。而大连金州湾国际机场项目获国家批复，也会进一步降低沈阳航空中转优势。同时，由于桃仙机场缺少空铁联运集疏运网络，对都市圈航空出行的吸引力明显不足。 以构建国际化现代综合枢纽为目的，《纲要》提出，建设东北亚国际航空枢纽，加快推进桃仙机场二跑道等航空重大工程，到2030年，构建东北亚“3小时航空交通圈”。 陈耀表示，从《纲要》看，沈阳建设“东北亚国际化中心城市”的思路是比较明确的，但最终实现要取决于保障实施的执行力。

（作者为中国人民大学文学院教授）

【注：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“乾嘉笔记叙录与整理研究”（项目编号：19YJA751039）阶段性成果】

责编/韩拓 美编/紫辰

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