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地方政府专项债券运行质效提升策略研究
2025-03-13 02:23:35 来源： 海南日报 【字体： 大 中 小】打印

2025-03-13 02:23:35

地方政府专项债券作为经济发展的重要政策工具，其运行质效备受关注。本文总结了地方政府专项债券发行规模、期限结构和投向领域现状，梳理专项债在项目投资中面临的机遇与挑战，并从完善储备项目分级管理和质量控制机制、强化稳预期政策与扩大民营资本参与、扩大扩大专项债项目在消费领域的投向范围等方面就质效提升提出建议。 专项债运行质效地方政府 党的二十届三中全会提出，合理扩大地方政府专项债券支持范围。2024年中央经济工作会议列出的重点任务，包括“提高投资效益，全方位扩大国内需求”。地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是扩大有效投资和国内需求的重要工具。进一步完善专项债运行机制，提升专项债运行质效，可以为经济持续向好发展提供重要支撑。 下文将围绕专项债规模、期限和投向领域展开讨论，梳理专项债资金在项目投资中面临的机遇与挑战，结合现有政策框架和研究成果，针对提升专项债运行质效提出策略，以进一步发挥专项债在促进经济高质量发展中的重要作用。 企业预警通数据显示，我国专项债的发行规模从2015年的9743.73亿元大幅增长至2024年的77104.98亿元。从内部结构来看，再融资专项债占当年专项债总额比例从2020年的13.01%增加到2024年的48.08%，占比增速较快；新增专项债券发行规模整体保持平稳，2022—2024年分别为40264.15亿元、39443.96亿元和40032.32亿元。从外部对比来看，自2018年起，新增专项债发行规模超过新增一般债券，随后两者差距逐步扩大。2024年，新增专项债发行规模已达新增一般债券的5.73倍，专项债已成为地方政府债券的主力品种。 从期限结构来看，新增专项债长期限占比在增加。2020—2024年，10年及以上期限专项债发行规模占比分别为84.79%、84.51%、87.97%、89.70%和88.68%（见表1），而2019年这一数据仅为41.7%。从发行规模来看，相比于2020年，2024年10年期新增专项债占比略有下降，20年、30年期专项债发行规模有显著增长。新增专项债的平均期限延长，能够使项目期限与债券期限更加匹配，减轻地方政府的短期兑付压力。 从资金投向来看，专项债资金投向领域不断扩大，呈多元化发展态势。2024年，全国新增专项债资金主要投向市政和产业园区基础设施、铁路、轨道交通、棚户区改造、其他交通基础设施、农林水利、医疗卫生、政府收费公路和城镇老旧小区改造等领域，占比达86.93%。其中，市政和产业园区基础设施项目数量达7801个，投资额为112152.18亿元，在所有项目类别中居首（见表2）。 专项债发行规模持续扩大，期限结构不断优化，投向领域不断拓展，已成为扩大内需和有效投资的重要政策工具。随着运行节奏不断加快，部分专项债项目运行效率有待提升，其监督和绩效管理机制仍需健全，主体权责存在不一致现象。认真分析专项债在运行层面的发展机遇与潜在挑战，有助于助力专项债提质增效。 建立完善的项目储备库，优先选取具备较高经济效益和社会效益的项目。对储备项目的可行性、收益和风险进行量化评估，按照项目综合效益和风险程度，实现储备项目的分级管理。强化发债项目的前期审核与管理力度，确保发债项目的质量，降低潜在风险。避免前期可行性研究分析不充分、方案设计不合理的项目入库，防止发债后资金闲置。严格审核举债项目的合理性和合规性，对在建项目发现的问题及时整改，切实防范和化解风险。坚持以项目绩效为导向配置专项债额度，实现以项目质效决定资金额度。 释放经济向好信号以稳定市场预期，撬动社会资本参与专项债投资项目。第一，对于将专项债用作项目资本金的行业，扩大社会资本参与度。第二，完善专项债偿债管理机制。组合使用专项债资金和社会资本的项目，应在银行设立监管账户，设定专项债和社会资本的收益与风险分配机制，明确优先和次级的分层情况。研究专项债偿债备付金制度，在社会资本参与的专项债投资项目中完善兑付保障机制。第三，挖掘市场发展潜力，用稳定的收益预期激励社会资本参与。增加专项债资金投向市场供给缺口较大领域的比例，如数字经济、信息技术、新基建、专精特新和新质生产力等重点领域。聚焦新消费、乡村振兴、产业安全、战略大后方等重点方向，扩大有效投资。 优化民营资本参与制度环境，扩展民营资本参与空间。加快推进《中华人民共和国民营经济促进法》的制定实施，以法律制度保障财税、环境、规制、市场准入等政策的透明度、可预期和规范化，持续优化营商环境，为民营资本参与专项债项目提供稳定的市场预期。支持民营资本参与国家重大战略项目工程，增强投资信心和参与度。保证民营企业等不同市场主体的平等地位，提高地方政府服务水平。 以消费拉动投资，扩大专项债项目在消费领域投向，发挥专项债“稳投资、扩内需”作用，实现消费与投资互促发展格局。当前，消费需求正加速向个性化、品质化升级，数字消费、文旅消费、绿色消费等新型消费场景快速发展。应加大专项债对新型消费基础设施的直接、间接投资，以精准投资打造消费新场景，助力消费升级和全国统一大市场建设。可加大专项债在城市更新、养老托育、城市停车场和充电设施等领域的投向力度，支持专项债资金用于国际、全国、区域等多层次消费中心建设。促进农村消费与投资发展，破解广大城郊农村消费潜力大但投资不足的难题，发挥专项债资金的杠杆作用，积极支持农村消费基础设施建设，在农村养老医疗、乡村振兴、农村商贸基础设施等方面拓展投资空间。 完善专项债项目全生命周期监管的市场主体和社会公众参与机制。专项债资金的运用应坚持公开透明原则，确保市场主体和社会公众能够及时、全面、准确地了解相关情况，强化市场监督和社会监督。进一步规范信息披露内容和程序，涵盖项目资金来源与去向、建设进度、预期收益与实际效果、债务偿还等信息。优化升级专项债项目管理系统，为社会公众、市场机构和监管部门提供高效透明的数据信息通道和监管渠道。通过公开听证会、咨询会和网络大数据平台等形式，引入公众和专业机构等监督力量，增强专项债项目的透明度与公信力。 [1]刘蓉．稳增长背景下地方政府债务困境与破解之道——基于专项债结构、规模以及效率的分析[J]．国家治理，2023（15）． [2]刘穷志．地方政府专项债投向：问题与对策[J]．国家治理，2023（15）． [3]吴姗姗．政府专项债券绩效管理“青岛模式”的探索与思考[J]．中国财政，2023（8）． [4]吴有红．更好发挥政府投资的引导带动作用[J]．宏观经济管理，2022（6）． [5]夏杰长，张雅�。纬上押屯蹲氏嗷ゴ俳夹匝沸戮置鎇J]．东北财经大学学报，2024（1）． [6]行伟波，武文皓．以专项债促进地方经济高质量发展[J]．债券，2023（11）．DOI：10.3969/j.issn.2095-3585．2023.11.008． [7]曾家瑜，张琦．地方政府专项债：现状、挑战及对策[J]．债券，2023（11）．DOI：10.3969/j.issn.2095-3585．2023.11.007． [8]周荣，郭建斌，郑立，周茜．提高我国地方政府专项债券使用效能的思考与建议[J]．中国投资，2024（3）． 责任编辑：赵思远

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