政府怎么花钱，今年有了新要求。 2025年政府工作报告明确，要“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。有分析称，这意味着政府花钱要从“零”开始。 首次被写入政府工作报告的“零基预算”到底是什么？对政府的“钱袋子”有何影响？ 所谓零基预算改革，并非意味着预算编制完全从“零”开始，指的是调整财政资金分配方式，在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而是结合实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出预算。 比如，改革前，某部门预算可能基于上年度1亿元的基数进行浮动。而零基预算则摒弃此惯例，仅根据实际需求编制，不受以往预算影响。 分析人士指出，零基预算可提升预算编制科学性、优化支出结构，提高财政资金使用效率，与绩效预算管理协同增效，打破固化格局的同时，还能确保资金高效利用，清理无效财政资金。 中央财经大学政府管理学院教授曹堂哲向 中泰证券研究所政策团队首席分析师杨畅表示，零基预算意在打破传统预算基数，反向调整支出结构以实现优化，这有助于地方财政打破基数依赖，推动资金精准高效配置。 虽然“零基预算”写入政府工作报告还是首次，但近年来中央和地方已在积极探索零基预算改革。 2021年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提到要“积极运用零基预算理念”。党的二十届三中全会《决定》也提出要“深化零基预算改革”。 地方层面，2021年广西便组织推进自治区本级零基预算改革；2022年，安徽发文提出打破预算安排和资金分配的基数依赖；2024年，河南郑州试点开展零基预算改革，从编制2025年部门预算起，以“零”为预算的基点，对两千万元以上的延续项目和2025年所有新增项目开展预算评审。 这些改革已初见成效。广西在前两轮零基预算审核过程中共盘活存量项目支出181亿元；2023年，安徽省级146个预算项目数较上年减少482个；郑州此次试点预算评审压减资金初步统计达30亿元，审减率达到39%。 今年，更多地方将改革提上日程。广东全省一盘棋推进零基预算改革，2025年省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出超过100亿元资金；山东提出将零基预算理念贯穿预算编制全过程，还大力推进绩效评价“末位淘汰制”等创新性改革举措；江苏提出推进成本预算绩效管理改革等。 零基预算是一场政府理财方式的深刻变革，通过这般“精打细算”，政府的“钱袋子”将更加透明、高效，财政资金将更好地服务于经济社会发展，惠及民众。但在改革过程中，还需要解决科学性和可持续性等问题。 曹堂哲表示，深化零基预算改革，下一步可以在三个方面发力： 一是要有系统思维，在全方位上发力。在政府预算、财政支出政策、部门整体和项目层面建立各有侧重、又相互衔接的零基预算体系。 政府预算层面要建立重点领域和项目清单及限额，强化总额管控；财政支出政策层面要统筹存增量政策，存量政策要加强清理、整合和评价，增量政策需评估财政可承受力与绩效，完善财政支出政策全周期预算绩效管理；部门层面要强化项目分类保障，按照“政策-职能-任务”整合项目，优化支出结构并强化绩效管理；项目层面要健全成本定额等标准体系，完善项目库与全周期绩效管理。 二是要有目标导向，在关键举措上发力。从破基数、保重点、促统筹、提绩效、核成本、出标准发力，强化支出政策清理、部门整体零基预算评审、跨部门统筹、成本预算绩效分析和支出标准体系建设等举措，推动财政管理的系统化水平。 三是要有绩效理念，在全过程上发力。将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，以预算编制为龙头，用好评审、评估、评价等财政管理手段，强化预算管理链条，实现政策闭环化、投入多元化、绩效全程化等。 粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒也指出，当前国家层面零基预算框架与评估机制尚不完善，下一阶段需建立健全项目库、预算绩效评价及反馈等配套制度。

（作者为中国人民大学文学院教授）

【注：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“乾嘉笔记叙录与整理研究”（项目编号：19YJA751039）阶段性成果】

责编/韩拓 美编/魏佳贝

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