2025-03-12 09:02:42
图/ic
文｜张丹丹北京大学国家发展研究院副院长、经济学教授
2025年政府工作报告提出，“加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”，抓住了当前民生保障工作的重要一环。
随着数字经济的快速发展，新就业形态劳动者（如外卖骑手、快递员等）的规模不断扩大。然而，这一群体劳动关系的�：院蜕缁岜Ｕ细哺遣蛔愕奈侍馊找嫱瓜�。近期，京东宣布自3月起逐步为全职骑手缴纳五险一金，并为兼职骑手提供意外险和健康险，所有社保成本由京东承担。美团、饿了么也计划逐步为全职及稳定兼职骑手缴纳社保。这一举措不仅体现了平台对零工群体劳动权益的重视，也在一定程度上突破了传统劳动合同模式下社保缴纳的法理限制，将保障范围扩展至零工经济。
然而，这一政策的落地仍面临诸多挑战。2021年，人社部发布的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》首次提出“不完全劳动关系”概念，试图在传统劳动关系与民事雇佣关系之间，建立一种兼具灵活性与保障性的“中间型”用工模式。
这一概念不同于传统的劳务派遣模式，而是涵盖了更多非正规劳动关系的形式。例如，相对固定的“专送”骑手通常由第三方劳务公司（代理商）承包快递业务，并由该公司安排骑手工作，与其签订劳务合同；而“众包”骑手则直接与平台签署合作协议，并未形成正式的劳动雇佣关系。因此，“不完全劳动关系”概念在理论上填补了制度空白，但由于其既无法完全适用于《中华人民共和国劳动法》，也难以完全按照《民法典》进行规范，在社保缴纳责任的界定上仍缺乏明确的法律依据，立法衔接尚未完善，社保制度的实施主体依然悬而未决。
社保扩容与“中间型”劳动关系的实践困境
目前，“不完全劳动关系”下的社保政策主要聚焦于引导劳动者参保、强化职业伤害保障，以及优化社保转移接续机制，以弥补传统社保体系的覆盖盲区。2024年底，国家发展改革委发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》进一步明确，全面取消就业地参保的户籍限制，并简化社�？绲厍屏鞒�。例如，在养老保险方面，参保人可通过全国统一的社保公共服务平台在线办理转移，缴费年限和个人账户可实现无缝衔接。这一政策的实施，显著提高了灵活就业人员的参保便利性。
然而，现实中仍存在诸多矛盾。本人课题组于2024年底对某头部外卖平台三万余名骑手的调研显示，该群体主要由年轻（平均年龄34岁）、男性（占比95%）、农村户籍（占比70%）的外来务工人员构成。尽管我国城乡居民基本医疗保险和养老保险的参保率已超过95%，但四分之一的骑手对自身社保情况了解甚少，甚至并不关心。
目前，平台已经100%覆盖商业保险和在试点地区100%覆盖新职业伤害社保。新职伤主要采取平台补贴模式，而非平台全额承担。有平台为“专送”骑手的代理商提供五险一金缴纳补贴，并要求代理商提供相关证明；对于“众包”骑手中较稳定的“优选”“乐跑”群体，平台则提供社保缴费补贴，但缴纳主体仍为个人。相比之下，商业意外险的覆盖范围较广，基本实现了平台全覆盖。某外卖平台表示，“职业伤害险”是商业保险的有益补充，可提供更为多元的赔付方案，在一定程度上缓解了因意外伤害带来的收入损失。
在现有城乡居民医�：脱媳Ｏ找鸦靖哺谴蟛糠制锸秩禾迩移教ㄆ毡樘峁┮馔馍撕ΡＯ盏谋尘跋�，当前有平台提出进一步扩大“五险一金”覆盖范围的举措，打破了既有的市场格局，也带来了用工成本压力。用工成本的上升可能会导致平台减少专职岗位、降低零工工资，甚至通过上调配送费转嫁成本。
社保推进之难：骑手流动性与参保意愿
外卖行业的高流动性进一步增加了社保缴纳的复杂性。调查显示，骑手的平均留任时间仅约六个月，超过三分之一（36.43%）的骑手在平台工作不足半年，近一半（49.3%）不足一年，31.7%计划在半年内离职。
此外，六成骑手存在兼职行为，其中19.6%在其他外卖平台工作，15.4%从事制造业流水线工作，部分骑手则从事餐饮、建筑等行业。在单一平台的工作时长仅占其全部工作时间的不到一半。
由于收入波动大、流动性强，骑手的社保支付意愿普遍较低。调研显示，骑手的自报月收入差距显著，高则可达一万元以上，低则仅两千多元。以上海的外卖骑手为例，在现行社保缴纳比例下，月收入12,000元的骑手，扣除社�：笫导实绞质杖肟赡芙抵�7,000元。调查结果显示，若强制个人缴纳社保，23.5%的骑手明确表示“不愿参保”，38.9%的骑手仅愿意缴纳月收入的5%以下，能接受现行缴费比例的骑手不到一成。
当被问及最希望政府解决的问题时，近七成骑手首选“住房补贴”和“医保”。同时骑手也希望扩大医保报销范围，尤其是异地就医直接结算的便利性。其次，超过1/2的骑手希望获得养老保险。由于零工职业周期短，许多人担忧“老了跑不动单子怎么办”。此外，1/3的骑手呼吁解决务工地的“孩子上学”问题，部分骑手因户籍限制不得不将子女留在老家，成为“留守儿童”。值得注意的是，近三成28.8%的骑手希望“减少对外卖平台的监管”，希望可以获得最大程度的平台务工自主权。1/4的骑手期待政府提供“技能培训”，帮助其转型至更稳定的职业；另有一成多骑手希望“放松落户限制”，以解决子女教育和医疗保障的长期难题。
政策破题：在灵活与保障间寻找平衡点
要在保障零工群体权益的同时维持市场活力，社保制度需更具灵活性与包容性。
首先，应进一步明确“不完全劳动关系”的社保责任主体。目前，多数专职骑手与第三方劳务公司签约，而非直接受雇于平台。这一复杂的合作模式导致责任主体不清，亟须通过政策明确平台与外包公司的责任分工，例如要求二者共同承担社保缴纳义务，或建立联合监管机制，避免责任推诿。
其次，社保模式应更加灵活，以适应零工经济的特点。例如，可探索“非捆绑式”参保方案，允许零工按需选择医疗、工伤等单项保险，而非强制缴纳五险一金。此外，可适当降低缴费基数，优先覆盖最迫切的保障需求，同时加速社保与户籍脱钩，简化跨地区转移接续流程。
再者，应借助财政补贴降低社保成本。例如，对低收入骑手提供阶梯式社保补贴——月收入低于5000元者，政府或平台承担50%个人缴费，收入高于8,000元者，补贴比例降至20%。部分地区的试点已显示，阶梯式补贴可显著提升参保意愿，部分企业反馈参保率提升约30%。
最后，监管部门需警惕社保改革对市场竞争的影响，避免成本压力导致平台垄断行为，从而削弱劳动者议价能力。因此，应同步强化反垄断监管，确保零工经济的可持续发展与劳动者权益的动态平衡。
零工社保改革是数字经济发展中的关键议题。尽管部分平台已迈出探索性步伐，但在劳动关系界定、社保制度适配性、跨区域衔接等方面仍面临挑战。唯有通过明晰责任、优化制度设计、增强政策包容性，才能真正推动社保体系的现代化，为零工群体提供可持续的保障，助力“共同富裕”目标的实现。
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